Türk hukuk sisteminde kamu görevlilerinin işlerini bırakmaları anlamına gelen grev hakkı Anayasal ve yasal düzeyde tanınmadığı gibi, idari makamlar ve idare mahkemelerince de görmezden gelinmekte ve adeta yok sayılmaktadır. Ancak, Danıştay, Anayasa Mahkemesi ve Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin (AİHM), Uluslararası Çalışma Örgütü’nün (ILO) yayınladığı uluslararası belgelere dayanarak kamu görevlilerinin grev hakkına sahip olduğuna yönelik kararlar verdikleri görülmektedir.
Grev hakkı, kamu görevlilerinin ekonomik ve sosyal çıkarları açısından vazgeçilmez bir haktır. Zira grev hakkı sendikal haklar kapsamında toplu sözleşmelerin, ayrılmaz bir bütünü olup, özel veya kamu kurumlarında çalışanların taleplerini işverenlerine kabul ettirebilmek için kullanabildikleri tek baskı yöntemidir.
Normal vakitlerde, görevlerinin başında olmaları gereken kamu görevlilerinin, grev hakkı kapsamında, topluca işi bırakma, grev sürecinde görevlerini yapmaktan kaçınma ve grev bitiminde de işlerine geri dönme haklarına sahip oldukları kabul edilir.
AİHM Kararları Doğrultusunda Kamu Görevlilerinin Grev Hakkı
Anayasanın 90. maddenin son fıkrasına göre, usulüne göre yürürlüğe konulmuş ve yasa hükmünde olan uluslararası sözleşmeler hakkında Anayasa’ya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz. Dolayısıyla AİHM tarafından, Türkiye hakkında Avrupa İnsan Haklar Sözleşmesi (AİHS) kapsamında verilen kararlarda belirtilen hususlar yetkili makamlar tarafından yerine getirilmek zorundadır.
AİHS’nin 11. maddesine göre, “Herkes barışçıl olarak toplanma ve dernek kurma hakkına sahiptir. Bu hak, çıkarlarını korumak amacıyla başkalarıyla birlikte sendikalar kurma ve sendikalara üye olma hakkını da içerir.”
AİHM, Karaçay/Türkiye Başvurusunda, kamu görevlisi olan başvurana iş yavaşlatma ve bırakma eylemine katıldığı gerekçesiyle, uyarı cezası verilmesinin sendika hakkının ihlali olduğuna karar vermiştir. AİHM, herkesin AİHS’nin 11. maddesi bağlamında bir sendikaya üye olma ve çıkarlarını koruma hakkını güvence altına aldığını belirtmiştir. AİHM’e göre başvuranlar sadece kamu görevlisi olmaları sebebiyle doğrudan bu haktan mahrum bırakılamazlar. Ayrıca AİHM’e göre, her ne kadar başvurana verilen uyarı cezası, küçük bir ceza olsa da, bu ceza, sendika üyesi kişilerin çıkarlarını savunmak amacıyla grev ve eylemlere katılmamalarına yönelik caydırıcı bir müdahale kabul edilmelidir.
AİHM, Satılmış ve Diğerleri/Türkiye Başvurusunda, kamu görevlisi olan başvuranların üç saat süreyle iş yavaşlatma eylemleri nedeniyle sebep oldukları zararın 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 12/2 maddesi gereğince kendilerinden tahsil edilmesi yönündeki iddiaları incelemiştir. AİHM, bu başvuruda da, sendikaların toplu eylem yoluyla üyelerinin meslek çıkarlarını savunma özgürlüğünün bulunduğunu belirtmiştir. AİHM ayrıca, grev yapma hakkının AİHS’nin 11. maddesinde açıkça ifade edilmese de, bu hakkın en önemli sendikal haklardan biri olduğunu ve grev hakkı tanınmaksızın sendikal hakların tam anlamıyla kullanılmış sayılamayacağını ifade etmiş ve ihlal kararı vermiştir.
AİHM, Urcan ve Diğerleri/Türkiye Başvurusunda ise, başvuranların bir günlük ulusal greve katılmaları sonucu adli para cezası ile cezalandırılmaları yönündeki iddiaları incelemiştir. AİHM, diğer başvurularda olduğu gibi burada da, başvuranlara uygulanan yaptırımların, yasal olarak grev hakkını kullanmak isteyen sendika üyelerini ve diğer kişileri caydırma amacı ile yapıldığını tespit etmiş ve uygulanan para cezası nedeniyle ihlal kararı vermiştir.
AİHM, Kaya ve Seyhan/Türkiye Başvurusunda, kamu görevlisi olan başvuranların bir günlük ulusal eyleme katılmalarından dolayı uyarı cezası şeklinde disiplin cezası verilmesine yönelik iddiaları incelemiştir. AİHM, bu başvuruda, başvuranların katıldığı bir günlük eylemin daha önceden bildirilmesine rağmen yetkili makamlarca yasaklanmadığını göz önünde bulundurmuş ve verilen uyarı cezasının küçük olsa da sendika hakkına müdahale sayılacağını belirtmiştir. Zira grev hakkı kullanımı kapsamında verilen cezalar sendika üyelerinin çıkarlarını korumak için, çalışanların grev hakkını kullanmaları yönünde caydırıcı bir niteliğe sahiptir.
Türk Hukuk Sisteminde Grev Hakkı
1.Türk Ceza Kanunu Açısından Kamu Görevlilerinin Grev Hakkı
Türk Ceza Kanunu’nun 260. maddesinde kamu görevlilerinin toplu olarak görevlerini terk etmesi, görevlerine gelmemesi, görevlerini geçici de olsa kısmen veya tamamen yapmaması veya yavaşlatması suç olarak tanımlanmıştır. Bu suçu işleyen kamu görevlileri hakkında üç aydan bir yıla kadar hapis cezası verilir.
Söz konusu suçun oluşabilmesi için maddede belirtilen hareketlerin toplu olarak gerçekleştirilmesi gerekir. Belirtilen hareketlerin toplu olarak yapıldığının kabulü için ise en az dört kişinin birlikte hareket etmiş olmalıdır. Dolayısıyla bu eylemi gerçekleştiren kamu görevlisi sayısı dört kişiden az ise ceza verilmez.
Maddenin ikinci fıkrasına göre, kamu görevlilerinin mesleki ve sosyal hakları ile ilgili olarak, hizmeti aksatmayacak biçimde, geçici ve kısa süreli iş bırakmaları veya yavaşlatmaları halinde, hâkim verilecek cezada indirim yapabileceği gibi, ceza da verilmeyebilir. Görüldüğü üzere, kamu görevlilerinin mesleki ve sosyal hakları ile ilgili olarak geçici ve kısa süreli iş bırakmaları veya yavaşlatmaları halinde ceza verme konusunda mahkemeye takdir yetkisi tanınmıştır. Mahkemelerin söz konusu takdir haklarını yukarıda da değinildiği gibi, Anayasa Mahkemesi ve Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin bu yöndeki kararları doğrultusunda kullanmaları vatandaşların temel hak ve özgürlüklerinin ihlal edilmemesi yönünde önemli bir adım olacaktır.
2.Devlet Memurları Kanunu Açısından Kamu Görevlilerinin Grev Hakkı
Devlet Memurları Kanununun “Toplu eylem ve hareketlerde bulunma yasağı” başlıklı 26. maddesine göre “Devlet memurlarının kamu hizmetini aksatacak şekilde memurluktan kasıtlı olarak birlikte çekilmeleri veya görevlerine gelmemeleri veya görevlerine gelmelerine rağmen Devlet hizmetlerinin ve işlerinin yavaşlatılması veya aksatılması sonucunu doğuracak eylem ve hareketler bulunması yasaktır.”
Aynı Kanunun “Grev yasağı” başlıklı 27. maddesine göre ise “Devlet memurlarının greve karar vermeleri, grev tertiplemeleri, ilan etmeleri, bu yolda propaganda yapmaları yasaktır. Devlet memurları, herhangi bir greve veya grev teşebbüsüne katılamaz, grevi destekleyemez veya teşvik edemezler”.
Uygulamada greve katılan kamu görevlilerinin özürsüz olarak işe gelmedikleri kabul edilmekte ve Devlet Memurları Kanununun 125. maddesinde belirtilen disiplin cezaları uygulanmaktadır.
Kanununun 125. maddesinde, grev nedeniyle işyerine belirli sürelerle gelmeyen kamu görevlilerine uygulanacak disiplin cezaları gösterilmiştir. Bu maddede, özürsüz olarak,
1 veya 2 gün göreve gelmeme durumunda aylıktan kesme cezası,
3-9 gün göreve gelmeme durumunda kademe ilerlemesinin durdurulması cezası,
Özürsüz olarak bir yılda toplam 20 gün göreve gelmeme durumunda ise devlet memurluğundan çıkarma cezası verileceği düzenlenmiştir.
Her ne kadar idari makamlar ve idare mahkemeleri kamu görevlilerinin grev hakkı kapsamında belirli sürelerde iş bırakmaları karşısında Devlet Memurları Kanununu 125. maddesinde belirtilen disiplin cezalarının uygulanmasına karar vermekte iseler de Danıştay ve Anayasa Mahkemesinin daha özgürlükçü kararlara imza attıkları görülmektedir.
Anayasa Mahkemesi, kamu görevlisinin grev hakkına ilişkin, Tayfun Cengiz Başvurusunda, başvurucunun üyesi olduğu sendikanın tüm ülkede yaptığı göreve gelmeme çağrısına katılarak görevine gitmediği için hakkında verilen uyarma cezasını incelemiştir. Anayasa Mahkemesi, kamu görevlisi olan başvurucuya, greve katılması nedeniyle verilen disiplin cezasının sendika hakkına yönelik bir müdahale olarak kabul etmiştir.
Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu, 2013/1998 sayılı kararda, kamu görevlisi olan davacının üyesi olduğu sendikanın kararına uyarak bir gün göreve gelmemesi nedeniyle aylıktan kesme cezası ile cezalandırılması işleminin iptalini incelemiştir. Danıştay’a göre, davacının sendikal faaliyet gereği göreve gelmeme eylemi, “özürsüz olarak bir veya iki gün göreve gelmemek” fiili kapsamında değerlendirilemez. Sendikal faaliyet kapsamında bir gün göreve gelmemek mazeret olarak sayılmalıdır. Bu nedenle verilen disiplin cezası hukuka aykırıdır ve iptal edilmelidir.
Danıştay 12. Dairesi, 2015/4815 sayılı kararında, kamu görevlilerinin üyesi oldukları sendikanın kararı doğrultusunda göreve gelmemelerinin, kabul edilebilir bir mazeret olduğuna ve dolayısıyla grev hakkı kapsamında göreve gelmemeleri nedeniyle verilen disiplin cezalarının hukuka uygun olmadığına karar vermiştir.
Danıştay’ın bu ve benzeri kararlarından çıkan sonuca göre, üyesi olunan sendikanın iş bırakma kararı uyarınca greve katılmak, disiplin cezası gerektiren bir eylem değildir. Bu manadaki grev hakkı, sendikal bir faaliyet olup haklı bir mazeret kabul edilmelidir.
Tüm Kamu Görevlileri Grev Hakkından Faydalanabilir mi?
Uluslararası sözleşmelerde veya AİHM kararlarında bazı kamu görevlilerinin sendikal haklarını kullanmaları yönünde birtakım sınırlamalara tabi olacakları belirtilmiştir. Kişi yönünden sendikal ve grev hakkına getirilen sınırlamalar daha çok silahlı kuvvetler ve emniyet mensuplarına getirilmektedir.
Nitekim ILO Sözleşmesine göre, “Bu sözleşmede öngörülün güvencelerin silahlı kuvvetlere ve polis mensuplarına ne ölçüde uygulanacağı ulusal mevzuatla belirlenir.”
AİHM, Demir ve Baykara/Türkiye Başvurusunda, devletin gerekli olduğunda “silahlı kuvvetler, polis veya devletin idare mekanizmasında görevli memurlar” hakkında yasal kısıtlamalar getirebileceğini belirtmiştir. Bunun yanında, AİHM, bu üç gruba uygulanan kısıtlamaların da dar yorumlanması gerektiğine işaret etmiştir.
Grev hakkının meslek yönünden sınırlandırılmasındaki temel ölçüt, kamu görevlisinin grev hakkını kullanması halinde, halkın tümü veya bir bölümünün yaşamı, güvenliği ya da sağlığı için açık veya yakın bir tehlikenin varlığının gerçekleşip gerçekleşmeyeceği noktasında kendisini göstermektedir. Bunun yanında, ulusal güvenliğin ve kamu düzeninin sağlanması noktasında kritik görevlerde bulunan kamu görevlilerinin sendikal haklarına yapılacak sınırlamaların da meşru bir amaç ile yapılması, ölçülülük ilkesine aykırılık oluşturmaması ve hakkın özüne dokunmaması gerekir.
Grev Hakkı Kapsamında İş Bırakmaları Nedeniyle Disiplin Cezası Uygulanan Kamu Görevlileri Hangi Hukuki Yollara Başvurabilirler
Kamu görevlileri, grev hakkı kapsamında bir süre işe gelmezler ve bu nedenle haklarında disiplin cezası uygulanırsa, idare mahkemelerine başvurarak idari işlemin iptalini talep edebilecekleri gibi, uğradıkları zararların tazmini amacıyla tam yargı davası da açabilirler.
İptal davası açma süresi, idare mahkemelerinde 60 gündür. İdari uyuşmazlıklarda; yazılı bildirimin yapıldığı, yani işlemin ilgilisine tebliğ edildiği tarihten itibaren 60 günlük dava açma süresi işlemeye başlar.
Bununla birlikte, kamu görevlileri idari dava açmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılmasını üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde isteyebilirler. Bu şekilde yapılacak bir başvuru, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durduracaktır.
Disiplin Cezalarına maruz kalanlar idari yargılama yollarını kullanmalarına rağmen arzu ettikleri sonuçları elde edemezlerse Anayasa mahkemesine bireysel başvuruda bulunabilirler. Anayasa Mahkemesine başvuranlar, hak ihlalinin tespit edilmesi halinde maddi ve manevi tazminata da hak kazanabileceklerdir.
Anayasa Mahkemesinden de olumlu sonuç alınamaması halinde Avrupa İnsan Hakları Mahkemesine bireysel başvuru yapılabilecektir. Anayasa Mahkemesinde olduğu gibi Avrupa İnsan Hakları Mahkemesine yapılan başvuru sonucunda da mağduru lehine ihlal kararı verilirse iç hukukta yeniden yargılama yapılmasının önü açıldığı gibi maddi ve manevi tazminat elde etme imkânı doğacaktır.
Doktor Grev Hakkına Sahip midir?
Sağlık Bakanlığına bağlı Yönetim Hizmetleri Genel Müdürlüğü grevlerle ilgili bir görüş yazısında da belirttiği gibi bazı hekimler “haklı talep ve beklentileri”nin karşılanması talebi ile kısa süreli iş bırakma eylemi yapmışlardır. Ancak iş bırakma sonrasında bazı hekimler hakkında yetkili idari makamlar tarafından tutanak tutulduğu görülmüştür.
Esasen, Anayasa Mahkemesi ile Danıştay’ın yukarıda bahsettiğimiz kararları ve uluslararası sözleşmeler nazara alındığında bir doktor grev hakkına sahip değildir veya doktor iş bırakma hakkını kullanamaz şeklinde bir sonuç çıkarmak mümkün değildir.
Burada önemli olan doktorun grev hakkını kullanması halinde, o bölgede sağlık hizmetinden yararlanan halkın tümü veya bir bölümünün sağlığı için açık veya yakın bir tehlikenin varlığının gerçekleşip gerçekleşmeyeceğinin belirlenmesidir. Böyle bir değerlendirme yapılmadan bütüncül bir yaklaşımla tüm doktorların üyesi oldukları sendikaların grev kararına dayanarak belirli sürelerle iş bırakma eylemine katılmalarının yasaklanması gerek Anayasa gerekse AİHS’ye aykırı bir davranış olacaktır.
Kamu görevlilerinin grev hakkı ve bu anlamda kendilerine verilen disiplin cezaları ile ilgili olarak Sağlık Hukuku Avukatı Harun Karadağ ile iletişime geçebilirsiniz.
